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“掀屋顶”还是“开天窗”?逐句解读国发〔2021〕5号文件第二十一条

来源: 2021-04-28 分享:

近日,国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(以下简称《意见》),部署进一步深化预算管理制度改革的具体措施。

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值得注意的是,全文频频提及政府债务风险防范与化解问题。特别是第21条指出,清理规范地方融资平台,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算,引发了市场的广泛关注。

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以下为要点解析:

一、防范化解地方政府隐性债务风险。

相关专家表示,明者防祸于未萌,智者图患于将来。作为该条的标题,直击问题的关键,积极防范,妥善化解,这也是作为处理地方政府隐性债务问题的基本目标和要求。

政达金服政信研究小组分析,不难看出,防范和化解仍将是应对隐性债务风险的主要举措。下好防范先手棋,打好化解主动仗,既有利于处理好恢复经济和防范风险的关系,也有利于规避债务硬着陆所隐藏的次生风险。

二、把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩,坚决遏制隐性债务增量,妥善处置和化解隐性债务存量。

政达金服政信研究小组分析,从政治高度布置防范隐性债务风险任务,这意味着地方此前无序举债、盲目扩张的乱象或将终结。此外,高息隐性债务的化解,有助于压低地方整体融资成本,从而以更健康的财政结构推动防风险与促发展的有机统一。3.jpg

三、完善常态化监控机制,进一步加强日常监督管理,决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

政达金服政信研究小组分析,从这句话来看,估计对于隐性债务常态化管理势在必行。此外,结合第14条中对入库项目的表述,或许新项目上并非采取“一刀切”。比如,地方财政留有预算额度,且顺利完成项目入库的情况,能否谨慎安排支出,还有待进一步讨论。

四、强化国有企事业单位监管,依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制,严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。

政达金服政信研究小组分析,鉴于地方财权、事权不对等的长期矛盾,除非地产税与消费税真正落地,否则监管难以达到预期效果。收支失衡的情况下,地方势必会以庖丁解牛的精神,再次找到新的“输血”通道。除此之外,也要看到平台公司的转型已迫在眉睫。如何利用转型窗口期,做大做强平台资本,以达到“时间换空间”的效果,将是下阶段地方高层所要面临的重大课题。

五、严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。

政达金服政信研究小组分析,地方所有的平台公司皆是由“投融资”、“地方”和“平台”三个关键词组成。据此,这句话大概也可以理解为严禁地方政府通过城投公司通过金融机构违规融资或变相举债。同时再结合“737号文第19条的内容,本句或旨在杜绝平台公司非法的“内部创新”。

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六、金融机构要审慎合规经营,尽职调查、严格把关,严禁要求或接受地方党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或者签署担保性质协议。

政达金服政信研究小组分析,早在2017年财预“50号文”出台后,“三张纸”就已逐渐淡出了历史舞台。因此,此句多半是向金融机构传达“筑牢金融安全防线”的文件精神。 

七、清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。

相关专家表示,地方政府融资平台公司破产清算有三大前提条件:

首先,平台公司要彻底失去清偿能力,资不抵债,且从中长期看也不再具有持续经营能力;

其次,债权人一致同意破产清算,如果债权人希望重整,也到不了破产的环节;

最后,平台公司属于主业清晰的转型为市场化的国企,而非实质意义上的政府融资工具,政府债务应该纳入财政预算解决,而非破产清算解决。

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政达金服政信研究小组分析,其实这已经不是高层第一次对外界“放风”,十余年前发布的国发〔2010〕19号文中,就首次提出要“剥离融资平台公司政府融资职能”。之后陆续发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》等文件,也多次出现类似表述,因此不必过度解读。特别是考虑到目前国有企业的EBITDA/利息覆盖率平均为4-6倍,远高于2倍的风险警戒线,说明地方仍有能力支付利息。如果仅仅因为短期的期限错配市场就出现某些不理智的行为,那适时申请个“场外援助”并非不能接受。毕竟,欠债赖账很不体面,也有悖我国文化传统。

八、健全市场化、法治化的债务违约处置机制,鼓励债务人、债权人协商处置存量债务,切实防范恶意逃废债,保护债权人合法权益,坚决防止风险累积形成系统性风险。

政达金服政信研究小组分析,风险化解,如履薄冰。通过市场化、法制化处理债务违约,相信也是市场基本共识之一。但恶意的逃废债,只会“捡了芝麻,丢了西瓜”。一方面恶意违约会浇灭投资者热情,使违约区域面临长时间的融资约束。另一方面城投10万亿的债务体量,很可能引发系统性风险。正因如此,市场才会相信无论资产如何划转,地区都会像爱护眼睛一样爱惜信誉”的郑重承诺。

中国人的性情是总喜欢调和折中的。看到这里,“再提地方融资平台破产清算到底是“掀屋顶”还是“开天窗”?想必大家心里已经有了自己的答案。

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